服务研究
2016年8月29日
杨志伟：珠海市政府购买社会组织服务的现状及发展策略
北京师范大学珠海分校讲师
社会工作系主任、社会组织与社会企业研究中心主任
珠海京师社会工作中心 理事
杨志伟
（本文载《珠海特区报》2016年8月27日）
政府向社会组织购买服务作为政府转变职能的一种全新尝试，是推进行政体制改革和政社合作的重要内容，正被日益广泛地实践于社会服务的多个领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。
从珠海市以及全国社会组织承接政府购买服务的情况来看，在实践中还存在很多需要完善的地方，比如购买服务机制、购买范围问题、购买程序问题、制度配套问题、第三方评估问题等，社会组织普遍存在自身建设不足，承担政府购买社会服务还难以跟进对接的情况。面对着社会需求旺盛，但整体市场培育不足且政府购买服务机制刚刚起步的客观现实，如何推进社会组织承接政府购买服务是当前面临的紧要问题。
二、珠海市政府购买社会组织服务的现状
1、政府购买社会组织服务当前处于起步探索阶段
“政府购买服务”，这个似乎有些专业的概念，给人们带来的耳目一新的改革效应。伴随着社会管理体制改革与行政管理体制改革的推展，特别是珠海市作为社会管理体制改革先行先试示范点，政府购买服务正好契合了这两个改革的客观要求。
从调研结果来看，政府职能转移与政府购买服务工作虽从试点逐步转向全面推广，但相比周边城市进展缓慢，暂时还没有形成整盘棋的合理推进。具体体现在几个方面：第一，政府购买的力度整体偏小且覆盖面较小。第二，有过承接政府职能转移、政府购买服务的社会组织比例偏小。三，政府购买服务的随意性较大。第四，政府购买服务作为培育扶持社会组织发展的政策效应不明显。第五，购买主体当前主要为少数行政机关和群团组织。第六，购买服务社会认知度和参与度整体性不太高。第七，对政府购买社会组织公共服务的认识亟待加强。
2、政府购买服务的运行机制亟待规范与制度化
珠海市虽然说已经初步建立起了制度规范体系，但整体上政府自身的经验不足，特别是面对政府购买服务过程中衍伸出的新问题，在缺乏经验与先例的前提下，还涉及到多部门协调与配合的事务，在整体运行机制上不顺畅且欠规范。
主要存在如下一些问题：第一，政府购买服务信息缺乏统一的发布渠道。第二，政府购买服务评估制度化不足。第三，政府购买服务“后端管理”配套不足。第四，尚未建立政府购买服务的投诉处理机制。第五，政府的监督和规范功能发挥不足。第六，要谨防政府购买服务制度设计方面的缺陷。第七，参与购买操作流程的政府部门未形成整体合力。第八，政府采购中评估专家比例太小。第九，购买标准不够清晰，政府责任较为模糊。第十，购买程序规范程序较低，合作过程随意性较大。
3、资金管理与招投标机制有待完善
从反馈在调研的数据来看，主要是针对财务制度与税收制度两个方面的，近四年来制定了一系列与政府购买服务相配套的财务制度，但是主要以宏观规范为多，对微观具体问题的处理基本缺乏制度设计与制度规范，在实践的过程中多以参照政府采购来进行。
归纳起来，大致当前存在几个方面的问题：第一，财税制度的制度性障碍成为社会组织发展瓶颈。第二，招投标中“招投标过程不够透明”问题最突出。第三，专项资金类购买项目款的审批繁杂难准时拨付。第四，缺乏具有可操作性的制度指引。
4、社会组织承接购买服务发展迅速但竞争力较弱
相比企业而言，在承接购买服务方面具有社会组织没有稳定的经济来源、专业和专职人才缺乏且流动性较大、社会组织实力高低不一、整体竞争力不强、抗风险应付能力较弱、社会组织自身建设不足、缺乏明确的定价机制、官方或准官方背景社会组织专业性、效率不足等方面的劣势。
社会组织在承接政府购买服务中面临着一些突出问题：第一，社会组织领域人才紧缺是各受访对象的基本共识。第二，部分社会组织自身无力承接政府项目。第三，需谨防购买服务过程中的不正当竞争现象。第四，社会组织资金来源不足。第五，着重提升机构运营能力是增强竞争力的根本。第六，社会组织缺乏足够的谈判能力，购买成为单向度合作行为。
三、政府购买社会组织服务的发展策略
基于调查结果与分析，进一步推动政府购买社会组织服务可以从以下方面入手：
1、政府部门要转变观念迎接政府购买服务时代来临
政府购买公共服务，其目的不是为了购买而购买，不是政府卸包袱，而是要通过这一机制来培养社会组织能力，激发社会组织发展活力。面对当前政府购买服务的阶段，有必要切实转变观念、跨越观念误区，要认识到政府购买服务在契合行政管理体制改革与社会管理体制改革两者之间的重要性。所以有必要加强政府购买服务的专项培训与宣传，更新行政理念，引进现代国家治理与现代治理的理念与思维，站在解决民生问题的角度看待政府购买服务，要认识清楚，政府购买服务是培育扶持社会组织以及提高行政效率的重要手段。
2、设立公益创投资金或培育发展专项资金
培育社会组织的发展，市、区、街道已经建立社会组织培育发展中心的平台，发挥孵化器与培育扶持社会组织整体发展的功能。面对珠海经济社会发展亟需的社会服务类社会组织，特别是养老、长期照顾、社区等领域社会服务机构的发展，未来需要有针对性的制定培育政策。建议设立公益创投专项基金，发挥种子基金的作用，推动全市社会组织领域的社会创新与青年公益创业、社会服务类机构发展、鼓励公益组织发现社区居民需求，设置创新性的公益项目。建立针对培育和扶持社会组织发展的政策目标，建立相应的政府资助制度，如补贴制、服务券制、奖励金制。
3、推动政府购买服务计划预算管理制度化
政府购买服务计划是政府采购计划的一部分，主要包括购买服务的内容、所需的预算、执行方式、执行时限等要素，是政府预算的具体实施方案，反映政府采购预算对于公共服务的具体支出内容，也是执行政府购买公共服务的具体依据。形成和出台一系列以结果为导向的新型预算资金分配制度、绩效评估制度、审计制度、财务报告制度和财政问责制度等，构建完整的财政支出管理链条，包括从提起资金需求开始，到预算审查、资金获得、预算支出、财务报告、绩效评估、审计、问责等每一个环节。建议财政部门着重推动将购买费用纳入公共预算，妥善安排购买服务所需资金，提高资金使用效率。
4、逐步建立政府购买服务的标准化体系
根据政府购买服务项目运作的程序，从项目申报程序、预算编制程序、信息公开程序、采购需求制定程序、评标定标程序、履约验收程序等编制程序的基本流程指南，设计和执行购买规范文件和具体标准化作业流程，在现有流程指南的基础上，逐步发展成为标准化管理体系。特别针对政府购买服务涉及多部门、多层级的工作，牵涉的领域也非常广，因此需要从制度的层面入手进行规范，以避免管理混乱。如可以编制政府购买服务指引、政府购买服务招标采购实施细则、政府购买服务项目流程图等。
5、规范政府购买服务的招投标和评估工作
加大对购买服务项目的事前立项评估力度，借助专业的社会组织做好项目的筛选工作，将项目购买风险的预防提至购买前。应尽可能采取可量化的考核指标，并建立以使用者为主、第三方评价机构参与的考核评价机制。逐步开始完善社会组织服务数据库，将社会组织专业优势、专业人员、品牌服务、评估报告按照服务领域分门别类进行保存，并允许购买方、评估方等随时登陆查询。建立政府购买服务纠纷的处理机制。增加招投标中社会组织领域评审专家比例。提供政府购买服务招投标的咨询与辅导。持续宣传政府购买服务政策，加强相关部门政府采购、购买人员的培训。
6、注重服务资金的拨付和监督管理
针对连续性强的社会服务领域施行“三年一标”、“一年一签”、“一年一评估”、“一年一支付”。借鉴香港和广州的经验，探索小额购买服务试行“整笔拨款津助”制度。探索政府购买社会组织服务定价机制，协同人力资源与社会保障局制定社会组织类人员薪资参考标准。强化“契约化”管理的理念，强调违约的责任追究，变“柔性管理”为“刚性约束”，并更加注重项目过程管理、质量管理和风险控制。全程监督和管理所购买项目的执行，尤其是资金的使用，并实施提供相关的执行建议和咨询，及时发现问题及时纠正确保项目向着目标推进。建议建立项目成效第三方评估机制，借助专业第三方项目评估机构的规范和管理，建立公益服务评估专业人才队伍。建议加大对纳入预算购买服务预算执行的督查。探索政府购买服务管理督导制。探索重大项目的专项督查制度。
7、提升社会组织承接购买服务与项目管理能力
依靠行业枢纽型支持型社会组织的关系网络链接相关的社会服务提供者，依托枢纽型支持型组织培育和发展行业内部标准与业务培训，以推动社会组织内部治理科学化，实现承接政府购买服务能力提升。建立承接社会组织项目负责人制度，负责人对项目的立项、执行、结项负全责，项目负责人发生变更，机构负责人充当替补。承接机构需要遵守诚实信用原则完成项目的立项、评审、执行及结题工作，如果有违背诚信的做法，将纳入信用系统，共享信用记录作为未来政府购买服务项目的信用信息参考。特别应注重社会组织内部制度建设、工作计划制定及执行、资料提供、服务记录、财务管理、人力资源能力保障、服务及文化创新等能力的发展，特别是服务记录管理等文书能力的提升。
（本文刊载于珠海特区报2016年9月3日《慈善法与慈善的现代转型》；经作者本人授权同意，在本网站发表，未经作者授权不得转载。）